華盛頓公約與鰻魚產業發展解析

　　

　　鰻魚為鰻鱺科 (Anguillidae)、鰻鱺屬 (Anguilla) 的洄游性魚類，全世界總共有19種。在東亞，一直以來都是以日本鰻 (Anguilla japonica) 作為主要的養殖鰻種。

　　

　　日本是全球最大的鰻魚消費市場，占全球總消費量的60% 以上。但是鰻魚目前尚無法商業化的人工繁殖，因此目前的養殖鰻魚，只是將捕獲的天然鰻苗放入池中飼養長大的。而近數十年來，由于河川棲地破壞、人為濫捕、以及氣候變遷等等因素影響，天然鰻魚資源數量大減，無論是鰻苗還是河川中鰻魚親魚的數量，均出現了急劇減少的現象。在1970年代，光是日本一年的河川成鰻捕撈量就超過3000噸，而近年已銳減至不到200噸。同樣的，1970年代時，東亞地區每年的鰻苗捕撈量可以輕易超過500噸，而近年已銳減至平均不到50噸，資源減少的態勢十分明顯。由于鰻魚的人工繁殖技術還未達到量產階段，至少還需要5-10年以上方有機會，鰻魚資源的枯竭危機，如今已成為鰻魚產業的嚴重警訊。

　　

　　鑒于鰻魚天然資源銳減，日本環境省于2013年已經將日本鰻指定為瀕危物種。2014年國際自然保護聯盟（IUCN）將日本鰻以及美洲鰻列入紅皮書的瀕危物種，意指“不久的將來野生瀕危可能性較大的物種”，雖然IUCN紅皮書本身不具有法律約束力，不會直接導致鰻魚養殖與貿易的禁止，但是隨之而來的2016年瀕危野生動植物種國際貿易公約 (CITES，又名華盛頓公約) 會議，可能會討論是否將日本鰻與美洲鰻列入附錄二物種（CITES系藉由國際合作，防止因國際貿易致稀有或瀕臨絕種野生動植物的滅絕，以達保護的目的，該物種附錄分3類：

　　

　　附錄一物種系完全禁止商業性貿易；

　　

　　附錄二物種必須檢附非違法捕獲以及此輸出不危害此物種存續之證明文件；

　　

　　附錄三物種為保育國要求締約國協助管理）。

　　

　　其中歐洲鰻 (A. anguilla) 于2007年6月第14屆締約國大會決議中，被列入附錄二極度瀕危物種，2009年3月CITES貿易管理生效，歐盟科學組織認為，因無法評估歐洲鰻的資源量，致無法判定出口不影響資源的存續，建議歐盟不予核發出口許可文件，因此自2010年1月起，歐盟決議除舊庫存外，禁止輸出歐洲鰻至歐盟以外地區。中國長期以來歐洲鰻的養殖也因此遭逢打擊，由過去高峰期每年進口動輒超過200噸的鰻苗，到近年迅速萎縮至10噸以下 (走私進口)。

　　

　　由于2015年美洲鰻鰻苗產量大降，美國針對鰻魚養護與管理議題公開征求意見，國際野生生物保護學會（Wildlife Conservation Society）已要求在CITES第17次締約國會議（2016年9月24日在南非舉行）向CITES提案 (提案截止日為2016年4月27日)。此外，野生物貿易研究委員會(TRAFFIC) 與IUCN出版的報告指出，日本鰻因資源枯竭，造成各國采捕其他鰻種的鰻線，因此建議將所有鰻魚皆列為CITES附錄物種加以保護。而2015年6月于日本札幌舉行的第八次“國際性鰻魚資源養護管理非正式會議”，各國決議對明年度的日本鰻苗養殖配額保持不變，并未如預期進一步削減，因此CITES提案的可能性又增加不少。日本鰻若是遭列入附錄二物種，會直接導致鰻魚捕撈與養殖的嚴格限制，以及外銷買賣的基本禁止。日方官方估計，東亞地區日本鰻養殖規模將縮減為目前的20%左右。筆者推論，日本鰻資源若不積極保護與管理，依照現況發展，未來必定會被列入CITES附錄二中。

　　

　　因此，政府與業界應及早因應，筆者在此提出三點建議。

　　

　　一、成立官方國際鰻魚管理組織

　　

　　由于日本鰻的自然棲地包括中國大陸、臺灣、日本與韓國，因此，保育與管理若要有成效，需要各地區共同密切合作。為了因應CITES的威脅，向外界展現共同合作推動執行鰻魚資源管理及養護的決心，日本遂于2012年9月起，召開“國際性鰻魚資源養護管理非正式會議”，至今已召開過八次，其中第七次會議于2014年9月在東京舉行，與會各經濟體達成在下一個漁季開始（2014年11月1日至2015年10月31日）的鰻苗初次放養量，將不超過2013-2014年放養量的80％ (養殖配額共78.7公噸)。針對其他異種鰻，每一與會成員將采取所有可能措施，不增加鰻苗初次放養量超過近三年平均水平。并提出聯合聲明，重點如下：

　　

　　第一點：與會成員將就日本鰻及其他異種鰻的資源養護與管理措施合作，包括野生捕撈的鰻苗初次放入養殖池的放養量限制行動、養殖生產量的監控、養殖鰻魚及鰻魚加工品貿易統計等信息的搜集與交換。

　　

　　第二點：成立“永續鰻魚養殖聯盟（ASEA）”的國際鰻魚養殖管理非政府組織。

　　

　　第三點：未來與會成員將考慮建立具有法律拘束力架構的可能。持續討論改善鰻魚貿易透明化的措施及持續共同密切合作，以強化鰻魚資源養護及管理措施。

　　

　　在此建議，短期內要應對CITES可能的沖擊，可以參考歐盟對歐洲鰻的管理模式，以及鮪魚的國際管理組織做法，共同成立官方管理機構，負責日本鰻資源養護與貿易管理協商，基本禁止日本鰻出口至會員體以外地區，但在4會員體間的流通視為內銷，此措施可大幅降低對日本鰻產業的沖擊。長期來看，仍必須做好鰻魚資源管理與養護工作，遏止日本鰻資源進一步的下降，方能維系養殖產業的永續經營。

　　

　　二、鰻魚資源與養殖管理措施檢討

　　

　　臺灣自2013年度起，公告鰻苗捕撈許可時間為11月初至2月底共計四個月，根據過去漁業年報的統計，此四個月的日本鰻苗來游量，合占全年95%左右。因此，以保育觀點來看，效果不大，未來應漸次縮減捕撈期，例如延后開捕期半個月，或提早禁漁期半個月，朝3個月甚至是2個月捕撈許可時間邁進。類似的作法已在日本、韓國及中國大陸陸續實施中。

　　

　　另臺灣各縣市政府亦陸續公告轄內指定河川，禁止使用任何方式采捕體長8公分以上的鰻魚，讓野生鰻與放流鰻能夠順利降海產卵。由于臺灣河川野生成鰻數量已經非常少，無明顯漁撈價值，建議應全流域禁捕體長8公分以上的鰻魚，讓僅有的野生鰻與放流鰻能夠順利降海產卵。由于一尾雌鰻可以產下數百萬顆卵，可得到產值驚人的鰻苗，由比較利益可知，野生成鰻一尾也不應該抓。筆者估計，若東亞地區完全禁止野生成鰻的捕捉，一年保守估計可以增加50%以上的鰻苗產量，是現階段最快速有效的資源保育方案，應積極推動。

　　

　　中日韓在2014年達成了養殖配額協議，每年日本鰻苗總放養量上限是78.7噸 (中國大陸36噸、臺灣地區10噸、日本21.6噸、韓國11.1噸)。由于鰻苗產量年變動量很大，鰻苗價格高昂時，有能力放養者配額不足，大多數有配額者不敢放養，形成管理上的窒礙。固定配額的管制措施，最大的缺點是當鰻苗豐收時，超過配額的鰻苗無法處理，注定會超養，而當鰻苗歉收時，則根本達不到配額上限，鰻苗保育形同虛設。

　　

　　因此，考慮鰻魚的自然生態與養殖產業鏈架構，比較合理可行的做法，是舍棄固定配額的僵化做法，改采浮動管理，協商訂定各地合理的可捕撈期，當鰻苗多時，當年度可采捕量會自然提高，反之，當鰻苗少時，當年度可采捕量會自然下降，如此每年都有一定比例的鰻苗能上溯河川，此法相當于是固定化鰻苗采捕率 (例如70%)，并可依各國匯整的資源監測數據，由鰻魚國際管理組織每年動態檢討適當的可采捕期。

　　

　　與此同時，協商訂定統一的鰻苗進出口關稅稅率，開放鰻苗的自由流通，形成透明化的自由貿易環境。鰻苗的自由流通，可大幅減少因走私造成的高死亡率，并且能有效降低鰻苗價格，產業總體效益因此可以提高。從最源頭的鰻苗開始管控，才是釜底抽薪的方式，可以減少無謂的鰻苗浪費，以及養殖與貿易端不易管理的窘境。

　　

　　三、積極發展異種鰻養殖

　　

　　為了因應日本鰻養殖產業的缺口，近年來東亞各國興起了異種鰻的養殖風潮。目前大陸以歐洲鰻與美洲鰻為主，臺灣則以鱸鰻與太平洋雙色鰻為主，韓國以美洲鰻與太平洋雙色鰻 (俗稱黑鰻) 為主，日本基本上未跟進。雖然異種鰻苗價格便宜，但養殖難度較日本鰻為高，育成率普遍不佳，實際生產成本與利潤受育成率與日本鰻價格左右。值得注意的是，菲律賓與印度尼西亞兩國近年來積極投入鰻魚養殖，其中菲律賓于2015年成立了鰻魚養殖協會，積極投入太平洋雙色鰻的養殖，希望拓展蒲燒鰻市場；而印度尼西亞近年則積極開發印度尼西亞雙色鰻的養殖，亦希望拓展蒲燒鰻市場。適當發展雙色鰻的養殖，可有效減緩日本鰻的資源壓力。

　　

　　當然，異種鰻的資源同樣需要保護，因此亦應考慮邀請相關國家或地區加入鰻魚國際管理組織，共同協商資源養護與管理工作。臺灣的異種鰻發展條件不錯，但瓶頸是現階段僅能合法進口幼鰻，鰻苗取得管道則受制于人，尚無法正�；�。若能藉由此國際鰻魚管理平臺，協商菲印兩國合理鰻苗出口量，當可降低臺灣對日本鰻的依賴度，讓小戶不必承擔養殖日本鰻所需背負的龐大資金壓力，分散產業風險。